海南省行政审批“三集中”经验探析

 近年来，海南省政务服务中心坚持深化行政审批制度改革，积极推行“三集中”管理和“一站式”服务，科学配置行政审批权，强化监督制约，全面打造具有海南特色的廉洁从政体系，为海南国际旅游岛建设提供“阳光”的政务环境。 

 该省政务服务中心自启动运行，三年来共受理审批事项47万多件，提前办结率为99.4%，单件平均办结时间节省了14.6天。今年1月，海南行政审批“三集中”改革模式，获得全国第六届地方政府创新奖。 

改革 

构建科学的体制机制 

按照党的十七大提出建设服务型政府、推进行政管理体制改革的要求， 2008年7月1日，海南省政务服务中心正式启动运行。 

省政府明确提出，省政务服务中心要建立三大平台： 

政务公开平台——让权力在阳光下公开公平公正运行。 

政务服务平台——提高行政效能，便民利民，促进服务型政府建设。 

政务监督平台——强化行政监察，立体监督，促进反腐倡廉建设。 

这三大平台，构成了海南省政务服务中心全新的行政服务体系。 

省政务服务中心运行以来，着力推行行政审批“三集中”，即各部门内部许可审批事项向许可审批处室集中，许可审批权力向首席代表相对集中，许可审批处室和首席代表向政务服务中心集中，简称“三集中”。 

行政审批“三集中”后，共有34个省直和中央驻琼单位审批办和232名工作人员进驻政务服务中心，设有107个服务窗口，有1240项行政许可和非行政许可事项集中到政务服务中心办理，占全省省级许可审批事项的87%。政府投资建设项目和政府采购项目的招投标，也集中在这里办理。通过“三集中”，办事窗口拥有了受理权、直接审批权、分办权和督办权，形成了“一个中心对外、一个大厅办理、一条龙服务、一站式办结、一次性收费”的模式，实现了“便捷、规范、高效、廉洁”的目标。 

 “三集中”在运行中做到了审批事项名称、法律依据、申请条件、申报材料、办理程序、审批进度、承诺期限、收费依据八公开和授权、机构、人员、职能、监督五到位。“三集中”把原来既制定政策又搞审批与监督进行了有效分离，使权力既相互制约，又相互监督。

>>点评： 

国务院法制办政府法治研究中心主任李岳德：深化行政审批制度改革是规范权力运行，加强对行政权力监督和制约的重要途径，衡量行政审批制度改革的成效，不仅要看审批项目是否减下来，更重要的要看审批和管理行为是否做到规范。海南行政审批“三集中”是集中与分权相结合，制度化与流程化相结合，流程化与信息化相结合，既相对集中了审批权又规范了集中审批行为，创新了审批方式，既有体制创新也有制度完善。

监督 

让权力在阳光下运行 

海南行政审批制度改革的精髓是彻底改变了行政审批权分散在审批机关及其处室和个别人手中，难以管理和监督的状况，同时又为审批权的行使提供了监督机制保障。 

海南行政审批“三集中”模式运行三年以来，实现了“零投诉”，其具体做法：一是对由审批办首席代表批准的审批事项，实行审批办工作人员之间的分工负责，审批办主任或窗口具体办理人员，都只是整个审批流程中的一个环节，无法左右整个审批过程和结果。二是将行政审批流程各环节的审批条件、工作标准、审批要点、材料要求、特殊问题处理方法等具体审批要求，整合到审批平台中，实行了标准化审批，减少审批办主任的自由裁量权。三是实现审批过程网上全程监督，监察厅派驻监察室可通过电子监察平台对各环节的审批意见以及形成的具体材料进行全方位、全过程同步监察。四是将大厅审批系统与34个厅局实现了远程联网，驻厅局领导与相关处室可远程登录审批系统查询审批情况，监督审批工作。 

省政府从一开始就把对许可审批权的监督摆上重要位置，并做出明确规定：实行行政首长负责制。不管哪一级出问题，一律追究“一把手”责任。 

开设意见箱，公开服务电话，开通投诉信箱，畅通监督渠道。 

省纪委、省监察厅派出专职人员进驻政务服务中心，现场受理投诉。同时，中心党组突出抓好“四个注重”，从而有力地促进了廉政建设：注重建章立制，规范廉政文化建设；注重廉政教育，筑牢反腐倡廉思想根基；注重廉洁高效，强化保障措施；注重创新监督机制，完善电子监察功能。 

中心还邀请省人大代表、政协委员、新闻媒体记者等为行风监督员，随时对中心的审批服务工作进行监督。

科学有力的监督，使政务服务中心的运行更加透明高效，使政府形象得到有效提升。 

>>点评： 

中国社会科学院学部委员、法学研究所所长李林：“三集中”是海南省行政审批制度改革的一大亮点，其核心是审批权的集中。审批权的集中，主要是审批权在审批机关内部以及从各审批机关向政务服务中心的集中，是既有权力集中又有分权制衡的改革。在集中审批权的同时，海南省又构建了权力运行的监督制约机制，对审批权进行层层分解，环环制衡，有效避免了权力集中可能造成的权力滥用和以权谋私。通过“三集中”，海南省实现了对行政审批事项和审批权的有序管理和科学整合，提高了依法行政水平，提升了行政审批效率。 

规范 

从源头上有效预防腐败 

行政审批制度改革有利于从源头上预防腐败。对审批权力相对集中管理，把权力的使用推向了窗口，接受多方位的监督，堵死了以权谋私的门路。 

审批权力的集中和推向窗口，实现了权力的下放。把权力从“一把手”、领导手上下放到窗口，解决了对“一把手”、对领导监督的困难。权力下放和公开，受到监察部门、本机关领导和相关处室、办事群众、媒体等多重监督，把权力由“强者”变为“弱者”、由“好处”变为“服务”、由“利益”变为“责任”。 

审批权力的集中和推向窗口，权力放在办事现场，使现场为老百姓解决问题更加便捷。大量审批中遇到的问题，不需要在“深宅大院”里按流程、按规则“旅行”，提高了效率，从源头上预防了腐败。 

审批权力的集中和推向窗口，实现了权力的公开。权力放在窗口，直接面对服务对象，割断了利益关系，在政务服务管理部门统一要求、统一管理下，实现全面公开，使公开由义务变为服务。 

>>点评： 

海南省副省长林方略：海南政务服务中心的行政审批“三集中”改革，解决了“拖、卡、推”三个难题，改善了海南省的投资环境，取得了三点成效：避免了 “公文旅行”，大幅度提高了即时办理件的比率，提高了审批效率。加强了对行政审批权的监督，形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力运行机制。促进了政府职能转变，使得各行政部门的业务处室开始从繁杂的审批事务中解脱出来，工作重心开始转向制定行业发展规划、深入调查研究、拟定政策措施、加强监督检查和优化公共服务上来。

实践 

行政管理体制改革的突破口 

海南行政审批制度改革通过“三集中”（人员集中、项目集中、权力集中）和“三不变”（职能、权力、人员编制不变），为行政管理体制改革突破权力配置瓶颈提供了重要的实践经验。 

海南行政审批制度改革体现了政府职能的重大转变。海南经验表明，政府更新管理理念，强化服务意识，提供优质公共服务，从以行政管控为主向以服务公众为主转变，推进了政府机构改革，优化了组织机构和人员编制。 

海南行政审批制度改革贯彻了依法行政和服务行政的观念。改革过程中，海南实现了行政审批机构的法定化，依法规范和监督行政审批权，转变了工作方式，提高了服务效率和质量，方便了公众办事。 

海南行政审批制度改革实现了政府管理创新。改革中坚持以人为本，把维护人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，科学配置审批权，规范审批行为，完善审批方式，简化审批流程，大力推行政务公开，行政权力运行更加透明，从制度上保证了实权在握的领导干部不敢腐败、不想腐败和不能腐败。

>>点评： 

中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年：海南省在行政审批制度改革过程中，以打造法治政府、服务政府、责任政府为目标，以行政审批“三集中”为核心，科学配置行政审批权，建立健全了行政审批权行使的协调与监督机制，有效提升了行政管理效率和服务水平。其改革清除了制约海南经济社会发展的行政审批体制机制障碍，体现了行政管理体制改革的精髓，代表了行政管理体制改革的方向。